Налоговые новшества
1 липня у прес-центрі медіа-холдингу «Главред-медіа» відбулася прес-конференція на тему: «Податкові новації. Наслідки прийняття проекту нового Податкового кодексу для українців».
У прес-конференції взяли участь:
- виконавчий директор Центру соціально-економічних досліджень Дмитро Боярчук,
- старший консультант сектору економічної та соціальної стратегії Національного інституту стратегічних досліджень Олексій Молдован,
- заступник голови Всеукраїнської спілки вчених-економістів, член-кореспондент Національної академії наук України, доктор економічних наук, професор, заступник директора Інституту світової економіки та міжнародних відносин НАНУ Валерій Новицький.
Валерій Новицький:
Прийняття Податкового кодексу – це справа дійсно потрібна країні, тому що їй потрібен документ, який би кодифікував всі нормативні та регулятивні підходи, права та обов’язки сторін, як суб’єктів платників податків, так і органів, які контролюють цих платників.
Робота над розробкою Податкового кодексу тривала вже дуже довго. І прикро, що він не був прийнятий набагато раніше. Хоча для цього були всі підстави. Над цим питанням багато років активно працювали, і у 2004 році майже прийняли. Але на кілька років цей процес затримався. Тобто цього чекали і широко коло бізнесменів, і наукова громадськість.
Із прийняттям цього Кодексу виникли значні суперечності і непорозуміння. Як на мене, зараз саме той час, коли можна було б суперечності та непорозуміння узгодити та владнати.
Багато бізнесменів відзначають певні недоліки та свої побоювання з приводу цього проекту Податкового кодексу. Я б сказав, що не всі ці побоювання є стовідсотково точними та влучними. Не вся критика є справедливою, але насправді є моменти, над якими варто замислитися.
Наприклад, відзначається таке побоювання з приводу Кодексу, як небезпека посилення адміністративного тиску на суб’єктів господарювання. Йдеться про запровадження норм, які порушують або нібито порушують конституційні права та потреби бізнесменів. Найчастіше йдеться про шість пунктів, які викликають побоювання. Йдеться про вилучення у платників податків оригіналів тих чи інших документів, про обстеження житла громадян, про використання засобів аудіо та відео фіксації, про опитування фізичних осіб, про донарахування податкових зобов’язань за непрямими рішеннями та аргументами без рішень суду, та нарешті перевірки без рішень взагалі керівництва Податкової адміністрації. Я сказав би, що всі ці адміністративні важелі прийняті у світовій практиці у тих або інших країнах.
І справа не в тому, якою власне є підстава для побоювань, а те, в якому середовищі відбуватиметься імплементація того чи іншого положення. Якщо країна не має ефективної системи контролю дій органів влади, то виникають підстави для побоювання. Якщо країна є стабільною правовою державою, то такі побоювання не справдяться. Саме на ці зауваження слід дивитися у подібному більш широкому контексті. Нібито і є підстави для побоювання, але водночас жоден із цих пунктів не суперечить світовій практиці. Скоріше варто думати про узгодженість системи законодавства України в цілому.
Більш справедливі побоювання з приводу другого комплексу зауважень. Це стосується певної асиметрії у правах та обов’язках платників податків та контролюючих органів. І дуже часто відзначається недотичність прав та обов’язків платників податків. Скажімо, внесення змін до адміністративного судочинства є остаточним і не підлягає подальшому оскарженню. Водночас рішення суду, прийняте на користь платника податків, звичайно, подальшому оскарженню підлягає, згідно із логікою законодавства. Тут є певна асиметрія.
Також фактично не передбачена відповідальність держави або конкретних посадових осіб за неадекватні дії або рішення податкової інспекції. Відзначається і економічне необґрунтування додаткового податкового навантаження на суб’єктів господарювання. Дуже часто відзначається великий перелік або розмір штрафних санкцій, введення авансових платежів з податку на прибуток, наділення податкових органів правом застосування свідоцтва платників ПДВ, тих суб’єктів господарювання, відносно яких порушені впровадження у справі банкрутства тощо.
Є й інші побоювання та зауваження, зокрема, пов’язані з застосуванням єдиного податку. Передбачається по суті 40%-ве підвищення виплат, згідно із цим режимом.
Також є технічні зауваження. Всі тематичні розділи написані як окремі документи із власними словниками. У цьому випадку я б навіть сказав, що розробники дещо перестаралися. Їх варто було б звести в єдиний документ – і нумерацію статей, і словники термінів і т.д. Але це таке суто технічне зауваження.
В цілому я хотів би зауважити, що документ є високопрофесійним. Причому при розробці цього документу чи не вперше в українській практиці серйозно радилися з науковцями, велися дійсно наукові дискусії керівниками, адміністраторами, які були відповідальними за прийняття цього документу та науковцями. Неможливо прийняти такий серйозний комплексний документ, щоб до нього не було зауважень і щоб усі були задоволені.
Зараз дуже важливо здійснити і проаналізувати серйозний діалог, причому не стільки політичний, для того, щоб прийняти Кодекс у Верховній Раді. А слід організувати серйозний діалог із представниками широкої громадськості і, передусім, бізнесу. Саме тут потрібні серйозні узгодження, які мають на меті не тільки і не стільки власне прийняття цього Кодексу. Тому що очевидно, що політично є достатньо сил, щоб все остаточно прийняти. Я б сказав, що дуже важливо організувати конструктивний діалог з представниками бізнесу для того, щоб потім цей кодекс більш ефективно працював, а також щоб знизити підстави для багатьох представників бізнесу працювати у «тіні», приховуючи частину прибутків та обігу виробничої діяльності.
Тому я б сказав, що є загальний недолік всього законодавчого процесу в Україні. І він є відносно кулуарним та недостатньо відкритим. Дійсно, намагалися автори цього проекту зробити публічне обговорення Податкового кодексу, і це, безумовно, позитивно.
Також позитивним є те, що у цьому кодексі закладені певні інструменти стимулювання технологічного розвитку – або пільги, або натяки на такі пільги. Причому Податковий кодекс – це саме той документ, де можуть бути найбільш ефективно прописані пільги з приводу стимулювання науково-технічного прогресу в державі. І спроба це зробити була. Але варто було б і в Податковий кодекс внести положення, згідно з якими більшими були б пільги для тих, хто займається науково-технічною діяльністю. Скажімо, було передбачено введення авансових платежів з податком на прибуток та з податком на доходи фізичних осіб без урахування фінансового плану платників податків на поточний рік. Як на мене, можна було зробити вилучення з такого достатньо жорсткого режиму для тих підприємців, які мають на меті реалізацію певних науково-технічних проектів.
Тобто зауваження до проекту можуть бути, і їх потрібно враховувати в режимі конструктивного діалогу.
У мене не має сумніву в тому, що цей документ буде прийнятий, тому що є надто багато політичної ваги у розробників вкупі з комуністами. Адже йдеться про серйозну взаємодію між цими фракціями. Знову ж таки хочу підкреслити, що політичний діалог не вичерпує ідею діалогу взагалі. Необхідний загальний громадський діалог не тільки для того, щоб цей документ покращити, але й для того, щоб він краще сприймався громадськістю.
Позбутися корупції, тіньового бізнесу просто так, адміністративним рішенням вже не можна. Все суспільство українське є хворим. Безумовно, закон є неадекватним, безумовно, бізнес і сьогодні не може ефективно працювати поза тінню, безумовно, слід створювати умови для детінізації. І розробники Кодексу спробували це зробити, але є над чим ще працювати.
Олексій Молдован:
В нашому інституті ми проаналізували суто технічні та економічні аспекти даного документу і дійшли до висновку, що ним формується гарний позитивний каркас із позитивними та конструктивними нововведеннями, які будуть корелювати задачі посткризового оновлення економіки. Це – ключовий позитивний момент. Сам факт наявності політичної волі для затвердження нового Податкового кодексу є певним позитивом.
Як ви знаєте, українська податкова система по критерію сприятливості податкового фіскального простору знаходиться на 181 місці із 183 країн, дослідження яких щорічно проводить Всесвітній банк та Pricewaterhouse Coopers в рамках дослідження Рaying Тaxes.
Загалом документ містить значний перелік позитивних кроків та конструктивних нововведень. Але через наявність значної кількості надмірно одіозних і вкрай небезпечних норм позитивні кроки цього документу були відсунуті на другий план. І фактично вони дискредитувалися.
Хочемо виділити чотири ключові позитивні напрямки, які містяться в даному кодексі.
Перший. Урядовий варіант проекту Податкового кодексу передбачає різке скорочення кількості податків та зборів. Це стосується як системи державних податків, так і системи місцевих.
Нагадаю, що наразі в України функціонує 28 загальнодержавних податків. Це – ті, які прописані в законі України «Про систему оподаткування», плюс існує єдиний податок, який функціонує на базі Указу Президента. Крім 29-ти державних податків, в Україні функціонує 14 місцевих зборів. Варто зазначити, що більшість цих податкових платежів взагалі не є валідними, або витрати на їх адміністрування перевищують надходження від цих податків.
Проектом Податкового кодексу передбачається скорочення загальної кількості державних податків до 2014 року, коли втратять силу норми про ряд тимчасових податків. Також передбачається скорочення кількості обов’язкових платежів державного рівня до 18 і місцевого рівня – до 3.
Згідно з даними аналізу Рaying Тaxes 2010 року, Україна характеризується найбільшою кількістю податкових платежів. Прошу звернути увагу, що не податків та зборів, а саме податкових платежів. Тож така тенденція до скорочення переліку податків є позитивною. Тобто цей аспект ми можемо записати в позитив.
Але ця норма містить ряд «але». Хочу звернути увагу, що, як правило, передусім скорочуються ті податки і збори, які або взагалі не функціонували, або які є економічним інструментом розвитку тих чи інших сфер. Наприклад, проектом Податкового кодексу пропонується скасувати збір за проведення гастрольних заходів в Україні. Нагадаю, що цей податок справляється з діяльності іноземних артистів, які працюють в Україні, і згодом через спеціальний фонд перерозподіляються на підтримку української культури та вітчизняних артистів. Видається, що цей збір не здійснював такого відчутного фіскального тиску на економіку, хоча де-факто це знову ж таки інструмент, який не має серйозного тиску на бізнес. І стосовно багатьох скасованих податків, в принципі, ми можемо зробити аналогічний висновок.
Крім того, ряд податків були не виключені, а просто переведені в ряд неподаткових платежів. Але по факту, вони будуть і надалі сплачуватися підприємствами чи громадянами. Наприклад, судовий збір. Ми виключили його з системи оподаткування, але факт його існування, в принципі, залишається.
Другим позитивним кроком та позитивною тенденцією, яку ми бачимо в проекті Податкового кодексу, це – зниження фіскального тиску на економіку. Загалом уряд запропонував знизити до 2014 року ставку податку на прибуток до 17%, ставку податку на додану вартість також до 17%.
Але знову ж таки, звернемо увагу, що не дивлячись на загальний позитивний тренд, певні норми містять ряд зауважень, які нівелюють той позитивний ефект, який міг би бути досягнутий. Зокрема, поряд зі зниженням основної ставки вводиться податкова ставка податку на прибуток – загалом до 5%. При цьому вона вводиться на добровільних началах. Тобто надається право органам місцевого самоврядування по власному бажанню встановлювати загальну ставку до 5%. На нашу думку, такий механізм спровокує певну податкову конкуренцію і сприятиме викривленню економічного простору. Наприклад, східні регіони, де знаходиться значна кількість підприємств важкої промисловості, які не є мобільними (тобто не можна взяти завод і перенести в іншу область), вони фактично отримають право встановлювати ставку до 5% без загрози того, що буде спостерігатися відтік капіталу. Водночас, західні регіони, які змушені конкурувати за капітал, будуть знижувати ставки до мінімуму, таким чином, фактично для них дане джерело буде втрачено.
Загалом, хотів би підкреслити, що ініціація податкової конкуренції між внутрішньою податковою конкуренцією та регіонами не є позитивним явищем. Регіони передусім мають конкурувати якістю підприємницького середовища, інвестиційного клімату, а не ставками податків.
Третій позитивний напрямок. Хотілося б відмітити розширення переліку інструментів реалізації стимуляційного потенціалу податкової політики. Це є досить позитивним моментом, що уряд відчуває той факт, що політика фіскалізму, коли податкова система загалом розглядається як інструмент мобілізації доходів до бюджетів, це є пагубний підхід для України. В умовах посткризового відновлення стимулювання якісних структурних зрушень необхідно переходити до більш активної реалізації стимуляційного потенціалу податкової політики.
Уряд заклав перелік потенційно досить дієвих інструментів – це інвестиційно-інноваційні кредити, спеціальні податкові режими в частині ТПР (територіях пріоритетного розвитку) і СЕЗ (спеціальних економічних зон), це і наукові парки, це і знижки для виробників енергозберігаючого обладнання. Тобто запроваджено той перелік інструментів, який дозволить більш-менш ефективно впливати на ці процеси.
Але знову ж таки перелік цих позитивних досягнень супроводжується рядом суперечливих «але». Це передусім надмірно широкі повноваження уряду щодо визначення тих аспектів та проектів, які є енергоефективними. Це, наприклад, відсутність прозорості. Як ми знаємо, досвід 2004 року показав, що не всі спеціальні економічні зони чи території пріоритетного розвитку є ефективними. У 2003 році ми малу таку ситуацію, коли обсяг пільг ключових податків сягнув 130% від податкових надходжень до бюджету, тобто майже півтори дохідні частини бюджету фактично втрачалося. Але Україна не отримала від цього адекватного економічного ефекту.
Варто зазначити, прискорення амортизації, підприємств, які працюють в рамках спеціальних податкових режимів. Це ідея, яка вже досить давно була на слуху, але через відсутність політичної волі чи інших факторів до цих пір так і не є реалізованою. Наприклад, у західних країнах амортизація є основним джерелом інвестування і оновлення основних фондів. В Україні фіскальна амортизація навіть не покриває економічної. Тобто держава дозволяє підприємству відносити на валові витрати такий обсяг коштів, який навіть не є достатнім для того, щоб відновити у повній мірі зношеність основних фондів.
Четвертим позитивним напрямком, який варто відмітити, - це відчутне розуміння урядом того, що потрібно підвищувати фіскальну ефективність податкової системи. Цього можна досягти двома шляхами – або запроваджувати нові податки і підвищувати діючі, або покращувати адміністрування діючих податків. Ми побачили значний прогрес у питаннях підвищення фіскальної ефективності ПДВ, можливо, навіть часом досить жорстких, та акцизних платежів, які у новому кодексі вже називатимуться акцизним податком. За нашими розрахунками від ухилення від сплати ПДВ та мінімізації оподаткування даного податку Україна щороку втрачає 26% від потенційно можливих надходжень даного податку.
Відчутно негативною тенденцією в рамках підвищення фіскальної ефективності нам видається посилення податкового тиску на доходи фізичних осіб. Тобто є певні тези, які можливо є дискусійними. Наприклад, запровадження 5% ставки на доходи від депозитів. Але є тези, що є просто економічним нонсенсом. Наприклад, зарахування до оподаткованого доходу фізичних осіб доходу від продажу нерухомості. Ця норма чомусь залишилася поза увагою. Якщо людина придбає нерухомість до офіційного доходу, з якого вона сплачує прибутковий податок, то згодом перепродаж цього нерухомого майна не може автоматично зараховуватися до доходу громадян і знову бути оподаткованою. Тому що ще на першому етапі цей дохід є оподаткованим.
Крім ряду «але», є ряд концептуальних зауважень до Податкового кодексу, які можуть нівелювати весь цей позитивний потенціал, який містить даний документ. Вже було сказано про структуру документу, про його громіздкість, бо кодифікація норм має передбачати узагальнення та спрощення діючого законодавства. Насправді деякі розділи Податкового кодексу є навіть більшими, ніж відповідні закони. Це, наприклад, стосується частини про адміністрування податків, яка виявилася більшою, ніж закон «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетом та позабюджетними цільовими фондами.
Ключовим негативним аспектом та негативною тенденцією Податкового кодексу є надмірні повноваження Державної податкової служби, про що вже говорилося. Хочу додати, що на разі перед Податковою службою стоїть чимала кількість проблем, але існують різні варіанти їх подолання. Наприклад, одну проблему можна подолати за рахунок автоматизації цього процесу чи запровадження відповідних інституційних механізмів на рівні законодавства, а, можливо, за рахунок, розширення повноважень і посилення активності податкових фіскальних органів.
Оскільки Податковий кодекс здійснювався під домінуючим впливом фіскальних органів, то останній варіант вирішення проблем є більш популярним. Хоча перелік тих проблем, які пропонується вирішити за рахунок активності податкових служб, можна вирішити на законодавчому рівні. Хочу звернути увагу, що деякі повноваження податкової адміністрації взагалі є надто абсурдними, не зважаючи на те, що вони присутні і нині. Все таки вони мають бути приведені до нової парадигми розвитку податкової політики. Наприклад, такі норми як право ініціації Державною податковою службою скасування установчих документів підприємств видається просто виходом за межі компетенції та здорового глузду. Тому що не може Податкова адміністрація займатися аналізом установчих документів підприємств. Для цього є відповідні державні органи.
Крім того, проскакують деякі технічні норми, які у подальшому, якщо їх не вилучити, створять дуже великі перешкоди для бізнесу. Наприклад, у проекті Податкового кодексу зазначається, що «перелік підстав, які надають право на планову та позапланову документальну перевірку платника податку для визначення достовірності нарахування бюджетного відшкодування визначається центральним органом Державної податкової служби». Тобто Державна податкова служба самостійно визначатиме, коли, кого і на якій підставі, вона хоче перевіряти, і скільки триватиме позапланова перевірка.
Ці норми мають бути проаналізовані та врегульовані з мінімізацією втручання Державної податкової служби. Тому що інакше виникає відчутний конфлікт інтересів.
Серед конкретних проявів негативних положень… Хочу наголосити на тому, що проект Податкового кодексу фактично скасовує спрощену систему оподаткування. Попри те, що надаються податкові пільги та податкові канікули, та існує ряд обмежувальних факторів, які зводять спрощену систему оподаткування до такого податкового режиму, який можуть застосовувати суб’єкти господарської діяльності, що займаються дрібними побутовими послугами. До таких можемо віднести фактичне замороження граничної виручки, граничного доходу, яке дає право фізичним особам стати платником єдиного податку, і скасування права для юридичних осіб на право реєстрації платником ПДВ, що фактично відіб’є інтерес у потужних компаній від цими суб’єктами господарчої діяльності. Знову ж таки скорочення переліку видів діяльності, на яких може поширюватися спрощена система оподаткування.
Вважаю, що були застосовані неадекватно жорсткі заходи до платників єдиного податку без запропонування з боку держави адекватних компенсаційних механізмів. А так, можливо, і справді варто було б зробити більш жорсткими норми щодо існування спрощеної системи оподаткування. Але для тих суб’єктів, які вже їх отримують, держава мала б розширити чи то межі діяльності, чи то зменшити якимось чином податковий тиск.
Аналогічним чином можна прокоментувати реформування системи оподаткування господарської діяльності, пов’язаної з експлуатацією природних ресурсів. Попри широкі декларації, концепції та стратегії, які містили досить гарні реформи, не були реалізовані. Не було реалізовано урядом в проекті Податкового кодексу також намір оподаткування товарів розкоші, що могло б стати одним із додаткових джерел надходження до бюджету. І ряд інших негативних моментів.
Загалом хотілось би сказати, що Податковий кодекс містить значні прогресивні кроки, але поряд із тим він містить одіозні норми, які фактично нівелюють той потенціал позитиву, який у ньому закладено. Але враховуючи специфіку країни, враховуючи те, що досить рідко в країні є така політична кон’юнктура, яка буде сприяти затвердженню даного документу, все ж таки раціональним бачиться прийняття Податкового кодексу, але з урахуванням зауважень, які будуть внесені з боку бізнесу, економістів та громадськості.
Дмитро Боярчук:
Я зверну увагу на деякі моменти, які не досить зачіпалися. По-перше, слід зазначити, що великий позитив полягає в тому, що відбуваються хоча б якість реформаторські зусилля. На жаль, останні 5 років ми майже нічого не спостерігали. Тобто відбувалися певні розмови та дискусії, але, на жаль, ми зараз у тому ж стані, в якому були у 2004-2005 роках.
Тому не зважаючи на всі складнощі, які стосуються окремих деталей Податкового кодексу, хочу звернути увагу на те, що ці зусилля – це великий крок і значний позитив, особливо для нашої країни. Тому що є певна специфіка.
Також хочу погодитися з тим, що до мене говорили. Заперечувати чи дискутувати з тих питань чи позицій я не буду.
Хочу звернути увагу, що є певна небезпека. Оскільки кодифікації були змішані з зусиллями реформ. На даний момент у нас вже існує податкова система. Вона працює, відточені певні механізми, є певні негативи. Але система працює. Як на мене, основна небезпека Податкового кодексу полягає в тому, що надто багато пропонується змін. Тобто країна «одним махом» ці всі зміни не сприйме. Виникнуть проблеми та зловживання.
Наскільки я розумію, вся дискусія виникла навколо того, що бізнес, в основному малий та середній, побоюються великої кількості зловживань. Можливо, краще було б відмежувати процес кодифікації від процесу реформ.
Я погоджуюся із попередніми виступаючими у тому, що у нас є певна специфіка. Тож якщо є можливість провести реформу, то її бажано було б провести. Тому що на наступні 5 чи 10 років ми можемо знову залишитися без Податкового кодексу у будь-якому його виразі.
Також непокоїть швидкість проведення цього процесу і те, що відбуваються якісь незрозумілі кроки. Наприклад, на сайті Верховної Ради ви можете скачати одну версію документу, а через півгодини чи день ви можете вже якихось параграфів і не знайти. Зокрема, це стосується пункту, який дуже позитивно сприймався в суспільстві, - про податок на нерухомість. В один момент він був, зараз його вже немає. Тобто це така одна з основних небезпек. Звісно, потрібно щось робити, але робити потрібно у м’якшому варіанті і не запихати в цей громіздкий великий документ таку кількість реформ.
Також викликає питання розбіжність між метою та виконанням. Є пояснювальна записка, в якій дуже багато позитивних слів, що навіть дивуєшся тому, наскільки позитивними мотивами керувалися люди для того, щоб розпочати цю роботу. Але справа в тому, що знову ж таки є проблема, яка стосується адміністрування. Тобто при детальному ознайомленні з документом викликає занепокоєння те, що мета дуже позитивна, і в той же час виникає певний перегин у сторону суб’єктивного адміністрування. Ми всі пам’ятаємо, яким чином працювала податкова система за Миколи Яновича. І є побоювання через можливість повернення до цього.
Хочу повторити, що це зусилля потрібно цінувати, але ставитися до нього потрібно дуже обережно. Маємо надію, що всі пропозиції та поправки, яких вже декілька сотень, будуть дійсно враховані і якимось чином згладять процес впровадження цього документу.
Наскільки ви бачите готовність політикуму вносити ці зміни? Чи можете ви заспокоїти бізнес і сказати, що політики готові суперечливі питання прибрати?
Дмитро Боярчук:
Я думаю, що є готовність. Після виборів з’явилося вікно можливостей, і воно ще не закрилося. Тобто відбувається робота. Була розроблена програма президента, йде робота в уряді. Тобто політична воля для проведення цих реформ є.
Що стосується адмінтиску, то я думаю, що з цим можуть бути проблеми. Ми бачимо в розмовах прем’єра і президента «тоску за прошлым», що є зацікавлення відновити цей процес.
